Eine Re:flexion von Hans-Josef Vogel.
Hans-Josef Vogel ist ehemaliger Regierungspräsident des Regierungsbezirks Arnsberg und Bürgermeister der Stadt Arnsberg. Basierend auf seiner Re:flexion möchten wir mit Euch ins Gespräch und ins gemeinsame Handeln kommen. Schreibt uns dazu gerne via: reform@projecttogether.org.
Mein Vorschlag, um die Verwaltung und letztlich die Demokratie in Deutschland zu verändern und zu verbessern, ist eigentlich logisch: Wir müssen direkt zu Beginn im Gesetzgebungsprozess den Zusammenhang zwischen Regelsetzung und Regelumsetzung beachten. Regelsetzung und Regelumsetzung jeweils und im Zusammenhang besser machen. Und das in einer unsicheren Welt.
Leider ist es nicht so einfach: Seit 30 Jahren wird versucht, dieses Thema unter der Überschrift Entbürokratisierung
Was wir brauchen, in der Verwaltung und darüber hinaus in der Gesellschaft, sind neue Leitbilder und einen konsequenten Instrumentenkoffer: Die antraglose Verwaltung wie auch der wirkungsorientierte Staat sind solche Leitbilder. Die Konzentration auf Ziele ist ein wichtiges Element, um staatliches Handeln zu verändern und auch den Prozess der Regelsetzung. Und auch die Sprache muss verständlich werden bei Planung, Vollzug und Kontrolle staatlichen Handelns.
Es ist wichtig, dass wir zu einer Ex-ante-Prüfung für neue Regelungen kommen – also schon im Prozess der Regelsetzung testen, ob eine Anwendung praxis- und vor allem auch digitaltauglich ist. Es nützt nichts, wenn wir scheinbar perfekte Gesetze machen, ohne an die Umsetzung und Wirkung zu denken.
Bislang erfolgen Prüfungen allenfalls ex post, also im Nachhinein, etwa durch den Normenkontrollrat – aber auch das wird immer komplizierter, je mehr wir regulieren und Beihilfen zahlen: Allein in den NRW-Bezirksregierungen gibt es knapp 300 verschiedene Förderungen. Da kann man die Wirkung von Maßnahmen gar nicht mehr messen.
Eine Schwierigkeit, die ich hierbei sehe, ist die Schnelligkeit oder auch Eile, mit der Gesetze oft gemacht werden: Man nimmt sich nicht die Zeit, schon bei der Entwurfsformulierung einen Praxis- und Digital-Check zu machen. Aber Eile geht hier zulasten von Praxistauglichkeit und Wirkung.
Eine weitere Herausforderung bilden Unter- oder Überverflechtungen der Verwaltungen und das über mehrere Ebenen. Hier geht es vor allem um Koordination oder Bündelung und um konkrete Schnittstellenbearbeitung – wie wir also miteinander arbeiten wollen. Ein Beispiel: Es wird viel zu viel sukzessiv gearbeitet, eine Stelle nach der anderen. Der bessere Weg wäre es, wenn wir viel mehr simultan arbeiten, also verschiedene Stellen gleichzeitig.
Generell gilt: Wir brauchen mehr Experimentierräume und Experimentierklauseln, um schneller zu lernen. Und mehr Vertrauen, es kann nicht alles und das auch noch eindeutig geregelt werden. Die Vorschrift ist nicht der Staat. Übrigens haben wir schon im bestehenden System enorme Spielräume, um schneller zu werden, wenn wir nur eine klare Zielsetzung haben. Im Bereich der Windenergie etwa gibt es im selben Rechtsrahmen, bei der einen Behörde durchschnittliche Genehmigungszeiten von 14 und bei anderen von 29 Monaten. Also: Es gibt gute Beispiele, übertragt sie!
Eines der großen Erfolgsprojekte war die Modernisierung der Kommunen in den neunziger Jahren, von unten angeschoben, in Selbstorganisation und Kooperation von an die 60 Städten. In Innovationszirkeln verbanden sich Schrittmacher aus Zivilgesellschaft und Wissenschaft. Die Innovationen: neue strategische Steuerung, Leistungsbündelung in Stadtbüros als Front-Offices, kundenorientierte Fachbereiche, Leistungsvergleiche und Beschwerdemanagement, kommunale Leistungen in Co-Produktion von Verwaltung und Bürger:innen, Geschäftsstellen für bürgerschaftliches Engagement, Qualitätsgarantien. Die Kommunen schufen sich neue Gestaltungsräume und Handlungsmöglichkeiten.
Die Bertelsmann Stiftung hat damals sehr geholfen, hat wichtige Initiativen ergriffen, Reinhard Mohn persönlich, und auch die Hochschule für Verwaltungswissenschaft in Speyer. Es war eine ausgezeichnete Kombination auch zivilgesellschaftlicher Partner, das war die Erfolgsformel. Man sieht hier das Potenzial: Wenn ein System sich selbst erneuern will, ist die Zivilgesellschaft erforderlich.
Wir sind wieder an solch einem Punkt. In der Gesellschaft ist der Eindruck entstanden: Der Staat schafft es nicht, seine Handlungsfähigkeit hat abgenommen, das Ganze funktioniert nicht, es verliert sich in Einzelfällen. Inkompetenz wird unterstellt. Und es gibt eine Form der Politiksimulation, die auch zu Vertrauensverlust führt. Ich komme aus der Praxis, ich plädiere für Pragmatismus: Gemeinsam schaffen wir das. Fangen wir an, besser zu werden. Es gibt viele erfolgversprechende Ansätze. Es gibt viel zu tun.
Was bedeutet es, wenn eine Verwaltung auf eine neue Zeit trifft?
Denn das ist es, was hier verhandelt wird: Die deutsche Verwaltung ist 200 Jahre alt, fast schon Weltkulturerbe, so wirkt es manchmal. Erhaben, behäbig, aber irgendwie schützenswert – während etwa die Verwaltung in Estland, die immer als Beispiel herangezogen wird, wie es besser, digitaler, effektiver gehen kann, in einem oder zwei Jahrzehnten entstanden ist. Es trifft also im deutschen Kontext ständig auf ein System, das aus der analogen Welt und Zeit stammt, auf eine Gegenwart, die vor allem digital funktioniert.
Das ist eines der tieferliegenden Konstruktionsprobleme der deutschen Verwaltung – und es braucht einen ziemlich grundlegenden Design-Ansatz, um hier neue Formen und Inhalte zu schaffen. Es reicht nicht, wie es Sascha Friesike und Johanna Sprondel in ihrem Buch „Träge Transformation. Welche Denkfehler den digitalen Wandel blockieren“ vorführen, dass mit Buzzwords oder Bullshit-Bingo Veränderung simuliert wird. Wenn sich die Architektur des Systems nicht grundsätzlich ändert, wird es letztlich keine befriedigenden Resultate geben.
Sätze, wie: „Technologie wird uns retten“, oder: „Wir brauchen eine neue Fehlerkultur“, sind deshalb oft eher hinderlich, weil sie den Blick auf das Fundament verstellen und Veränderungen an der Oberfläche suggerieren. Kurz gesagt: Narrative sind wichtig, aber Narrative reichen nicht. Was wir brauchen, ist unter anderem eine konstruktive Kritikfähigkeit, die weit in die Geschichte der deutschen Verwaltung zurückreicht. Was wir brauchen, ist Skepsis nicht als Phlegma, sondern als konstruktives Werkzeug, um zu zeigen, was tatsächlich gelingen kann.
Was bedeutet es, wenn die Verwaltung wie ein Team arbeitet?
Eine Herausforderung staatlichen Handelns ist die Frage, ob der Staat liefert. Oder warum der Staat nicht liefert. Man kann das als „responsiveness“ beschreiben, also das Gefühl, dass da Menschen arbeiten, die verstehen, was die Gesellschaft will, was wir brauchen. Und wenn es hakt, wenn man merkt, dass da etwas nicht so funktioniert, wie es sollte, erkennt man oft, dass es an den Abläufen innerhalb der Verwaltung liegt – wie sie organisiert sind und wie falsche Prioritäten und Partikularismen die Abläufe behindern. Modul F ist ein Beispiel dafür, wie es anders gehen könnte; und verweist doch gleichzeitig auf die Dysfunktionalitäten im System: Wie können alle im Staat arbeitenden Menschen lernen, sich als ein Team Staat zu begreifen? Für diesen kulturellen Wandel müssen sich nicht nur Mitarbeitende aus Bund, Ländern und Kommunen als Kollegen begreifen, es müssen auch die Gräben zwischen Referaten und Abteilungen überwunden werden. Zuständigkeiten haben ihre Funktion, aber wenn eine risikoaverse Kultur des “Das ist nicht meine Zuständigkeit” übernimmt, verliert staatliches Handeln leicht an Dynamik. Spoiler Alert: Auch der Föderalismus hilft hier nicht wirklich weiter.
